Вестник РХДП (rhdp_info) wrote in patrio,
Вестник РХДП
rhdp_info
patrio

Проект организации местного самоуправления в Кубанском крае, 1919 год. (часть 1)

Проект организации местного самоуправления в Кубанском крае, 1919 год.

Говоренкова Татьяна Михайловна (1937-2003) – директор Центра «Муниципалитет»
Жуков Алексей Иванович – соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, член Клуба муниципальных деятелей.
Савин Дмитрий Анатольевич – Научно-исследовательский институт ядерной физики имени Д.В.Скобельцина МГУ им.М.В.Ломоносова, н.с., соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, Председатель Московской организации общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива»

«Мы, нижеподписавшиеся, обещаем пред Всемогущим Богом исполнять возложенные на нас обязанности по крайнему нашему разумению, совести и силам, все помыслы свои направляя к пользе Государственной, ко благу общественному и к процветанию Кубанского Края, в чем Господь Бог нам да поможет»[1].


В истории отечественного местного самоуправления 1917 год занимает особое место: самоуправление в России переходит в новый этап своего развития. В этом году собираются воедино все планы и проекты городских и земских деятелей России, и за короткий срок предлагается и принимается множество новых Законов, опирающихся на последние достижения как отечественной, так и зарубежной муниципальной мысли [2]. К сожалению, век существования этих проектов оказался слишком короток, чтобы они могли пройти проверку жизнью. Уже к лету 1918 года большевики, с октября 1917 находившиеся в состоянии холодной войны с земскими и городскими самоуправлениями [3] , перевели этот конфликт в стадию войны горячей.
Однако к лету 1918 года советская власть контролировала лишь небольшую территорию страны (в границах царства Ивана Третьего или чуть более), поэтому на остальной территории земские и городские самоуправления сохранялись, а многочисленные антибольшевистские правительства от розовых (меньшевистских и эсеровских) до белых привлекали для подготовки различных проектов специалистов как местных, так и бежавших из занятых большевиками столиц.

Часть 1 (далее - часть 2)


1. Разработка А.А.Колычевым Положения об общественном управлении в Кубанском крае.

Не осталось в стороне от этой законодательной работы и сформированное Кубанской Краевой Радой Кубанское Правительство, несмотря на тяжелую обстановку, сложившуюся к концу 1917 - началу 1918 года на Кубани. Для разработки предложений по будущему устройству Кубанского Края были созданы ряд правительственных комиссий. На должность заведующего отделом Законодательных предположений по местному самоуправлению Кубанского Краевого Правительства был назначен известный русский специалист по вопросам местного самоуправления Александр Александрович Колычев.
Александр Александрович родился в 1878 году в городе Яренске, уездном центре Вологодской губернии [4] в семье чиновника, окончил там начальное уездное училище и более никакого официального образования не получил, всю жизнь занимаясь самообразованием. С конца 1890-х гг. он начинает регулярно публиковаться в печати как в провинциальных, так и в центральных журналах: «Право», «Московский еженедельник», «Русская мысль», а затем выходят в печать и написанные им книги. Александр Александрович отличался большой трудоспособностью и разнообразием интересов [5] , он был одним из основателей Вологодского общества изучения Северного края (ВОИСК), в 1906 году становится главным редактором первой Вологодской частной газеты «Северная земля», но большинство его работы посвящены местному самоуправлению, с работой которого был знаком не понаслышке. Александр Александрович служит в органах городского и земского самоуправления Яренска и Великого Устюга, а с 1907 по 1910 г. исполняет обязанности секретаря Вологодской городской думы и управы. Книги Александра Александровича имеют скорее практический, чем теоретический характер, адресованы работникам земским и городских учреждений, выборным их членам, а также тем, кто хочет больше узнать о земских и городских учреждениях, понять, какую роль земских и городские учреждения могут сыграть в улучшении жизни людей. Среди этих книг можно назвать работы, доступные на сайте Государственной Публичной Исторической Библиотеки (ГПИБ) «Города как самоуправляющиеся земские единицы» [6] , «По городским вопросам» [7] , «С кого и как взимаются земские сборы?: Справочник земского плательщика» [8] , названия которых говорят сами за себя, и которые далеко не исчерпывают наследия Александра Александровича. Однако Александр Александрович никогда не ограничивается только комментариями к действующим законам, он критикует их и предлагает меры по их улучшению, нередко вступая при этом в полемику.
В 1911 Александр Александрович переезжает на Кубань и до 1912 года работает секретарем Майкопской городской думы. В 1913 году Александр Александрович был назначен на должность секретаря вновь созданной Ставропольской губернской земской управы [9] , где провел все организационные мероприятия по открытию земских учреждений. После преобразования Армавира в город образованная здесь комиссия по оценке недвижимых имений пригласила Александра Александровича для разъяснения вопросов по введению городового положения. В Армавире Александр Александрович оказался в декабре 1914 года и, видимо, настолько увлекся деятельностью по созданию муниципальных учреждений, что решил здесь остаться. В 1915 году он был избран гласным Армавирской думы и вскоре стал первым городским головой. На этом посту он пробыл до мая 1917 года, проделав за этот короткий срок поистине титаническую работу по становлению молодого городского самоуправления, развитию коммунального хозяйства и благоустройства [10].
Работа на проектом «Положения об общественном управлении в Кубанском крае», как пишет сам Александр Александрович, происходила в крайне неблагоприятных условиях. Начав работу 2-го января 1918 года, Александр Александрович вынужден был через два месяца прервать ее после захвата Екатеринодара большевиками. Возобновить работу удалось лишь в сентябре 1918 года.
Обстоятельства вынудили автора ограничить обсуждение проекта. Доклад о станичном самоуправлении был сделан им на Лабинском отдельском съезде, а подробный доклад по всему проекту - на съезде Екатеринодарского отдела. Избранные Лабинским и Екатеринодарским съездами комиссии сделали значительное число замечаний по проекту, большая часть которых была Александром Александровичем учтена. В феврале 1919 года проект “Положения об общественном управлении в Кубанском Крае” (далее в тексте и ссылках Положение) был готов, и опубликован в Екатеринодаре в типографии Кубанского Краевого Правительства [11] . Однако 17 марта 1920 года Екатеринодар был оставлен Вооруженными Силами Юга России и занят частями 9-ой армии РККА, после чего работа над Положением утратила актуальность.
Александр Александрович остается в России, в 1922 году в журнале ВОИСК «Северный край» появляется его публикация «О возникновении Вологодского общества изучения Северного края. (Страничка из прошлого)». Судьба Александра Александровича напоминает судьбу многих муниципальных деятелей России: 27 ноября 1937 года он был арестован, 9 декабря 1937 года Тройкой при УНКВД СССР по Московской области по обвинению в контрреволюционной деятельности приговорен к расстрелу и расстрелян на следующий день 10 декабря 1937 года. Прах его лежит в общем захоронении в Бутово, где ныне создан мемориал жертвам репрессий [12].


А.А.Колычев (источник) и обложка одной из его работ (источник)



2. Положение как документ свое эпохи: общее и особенное.

Положение представляет собой яркий документ своей эпохи, сохраняющий свою ценность как для профессионалов в области местного самоуправления, так и для всех, кто интересуется вопросами местного самоуправления в России и в частности самоуправления казачества. В целом Положение лежит в общем русле реформ, начатых в феврале и прерванных в октябре 1917 года, суть которых можно выразить словами Б.Б.Веселовского: «...прежде всего пришлось отбросить то основное, на чем покоился весь старый режим, - отбросить противопоставление управляющих и управляемых, передать дело управления сверху до низу - в руки самого народа. Управление в свободной стране может покоиться лишь на основах полного, последовательно проведенного самоуправления» [13].
Однако Положение обладает важной особенностью, отличающей его от аналогичных документов своего времени. Положение представляет особенный интерес потому, что оно создается во время утраты Россией своего сословного устройства. Две революции и гражданская война лишь ускорили тот необратимый процесс размывания сословных границ, который уже давно шел в России. Ни поражение большевиков в гражданской войне, ни даже восстановление монархии не привели бы к восстановлению сословного устройства России, потому что были утрачены жизненные основы, на которые опирался сословный строй. Создание экономически самостоятельного крестьянства и слияние его с городскими ремесленными и торгово-промышленными слоями уже давно шло одновременно с ростом городов России, и привело бы к формированию единого “третьего сословия”. Дворянство оставалось бы почетным и привилегированным слоем, носителем высокой культуры и европейского образования, все больше смыкаясь с верхним образованным слоем третьего сословия.
Единственным жизнеспособным сословием, не желающим растворяться в общей массе граждан, сохранявшим внутреннюю силу и энергию для продолжения своего существования было казачество. Положение и стремится создать такую систему общественного управления, при котором последнее сохраняющееся в России сословие могло бы существовать в бессословном обществе и бессословном государстве. Однако свести все общественное управление Кубанского края к сословному самоуправлению казачества, ограничиться исправленным изданием «Положения об общественном управлении станиц казачьих войск» [14] было невозможно. Поэтому Положение ставит своей целью соединить два ранее практически не сливающихся потока: развитие самоуправления казачества и создание полноценного сельского самоуправления: общественное управление казачества включено в общую систему общественного управления Кубанского края. Однако это вовсе не значит, что в Положении теряются особенности жизни и быта казачества.
Во-первых, условия и порядок воинской службы казачества, а также другие связанные с этим вопросы, как и прежде, регулируются отдельным законодательством.
Во-вторых, предусматривалось создать интересную и гибкую форму организации сельского самоуправления, не потерявшую интерес и для наших дней. Положение предусматривает, что сельское самоуправление в Кубанском крае организуется в трех различных формах: в виде станичного казачьего общественного управления, в виде волостного общественного управления и в виде аульного общественного управления.
Подробно описано в Положении общественное управление станиц, волостные и аульные общественные управления только упоминаются в тексте. «Приступить к реформе их предполагалось после преобразования станичного и окружного управления» [15] . Представление о том, как виделось реформаторам волостное общественное управление можно составить по книге З.Г.Френкеля «Волостное самоуправление» [16] , вопросы аульного общественного управления требуют глубокого знания жизни горцев Кавказа, поэтому авторы ограничатся общественным управлением станиц, следуя тексту Положения.
Читатели, которые помнят времена возрождения казачества в России в конце 1980-ых — начале 1990-ых годов, помнят и то, как сразу встали вопросы: кого считать казаком? какое поселение считать станицей? Однако в 1918 году такие вопросы не стояли: казачество было сословием [17] , казаком был тот, кто внесен в соответствующие списки. Большая часть казаков принадлежала к казачеству по рождению, однако были и те, кто вступил в казачество из иных сословий. Большинство казаков были православными, в том числе и старообрядцами, однако среди казаков были и мусульмане, и буддисты. Просто решался и вопрос о станицах — перечень станиц был указан в соответствующих документах.
Не все сельские поселения Кубанского края были станицами, и преобразовывать их в станицы означало навязывать жителям края формы организации жизни по казачьему образцу, им непривычные и чуждые, отсюда и необходимость волостных и аульных общественных управлений. Кроме того, не все жители станиц принадлежали к казачеству, что также требовало принятия дополнительных решений.


3. Общая структура Положения.

Уже само название “Положение об общественном управлении в Кубанском Крае” содержит непривычный для современного читателя термин “общественное управление”, вытесненный в современном русском языке словом “самоуправление”. Однако термин “общественное управление”, традиционно использовавшийся в законодательстве России, куда точнее отражает суть того, что мы сейчас называем самоуправлением, более того, использование в слова “самоуправление” часто приводит к некоторой путанице.
Для человека неподготовленного слово самоуправление связано с самодеятельностью, самостоятельной инициативой граждан (самоорганизация). Авторы ничего не имеют против самостоятельности и самодеятельности граждан, необходимой для каждого здорового общества, но местное самоуправление к такой самостоятельности и самодеятельности не имеет никакого отношения. Самостоятельность и самодеятельность граждан означает их право создавать самодеятельные объединения (в том числе и по территориальному признаку). Никто не может быть принудительно включен в состав такого самодеятельного объединения, каждый становится его членом только по своей воле, исполняет решения в порядке общественной дисциплины и свободен выйти из такого объединения. В современном праве такие организации называются гражданскими (гражданско-правовыми). Самодеятельные организации сами решают, чем им заниматься, а чем нет, и ограничены в своей деятельности только обязанностью не нарушать законы.
Совсем иное дело - органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления, так же как и органы государственной власти, создаются в обязательном порядке, решением государства. Никто не спрашивает гражданина, хочет он или не хочет исполнять государственные законы и обязательные постановления местного самоуправления — проживая на соответствующей территории, он обязан их исполнять. Такие органы власти, в отличие от органов гражданских организаций, называют органами публичными. Хотя в современной России органы местного самоуправления по Конституции и отделены от Государства, это вовсе не значит, что они не являются частью государственного организма, так как создаются они по решению (или рекомендации) органов государственной власти и действуют в рамках Закона. Эти Законы предписывают органам местного самоуправления, чем им заниматься, причем за исполнение этих обязанностей органы местного самоуправления ответственны не только перед своими избирателями, но и перед Государством.
Поэтому название “общественное управление” куда более точно отражает суть вопроса: “общественное управление” означает, что в рамках устройства государства право избирать и контролировать органы местной власти передается гражданам (городов, мест), «местному сообществу», и органы местной власти становятся ответственны перед ним, исполняют свои функции с согласия сообщества и по его поручению [18].
Общая структура Положения вытекает из той общей системы общественного управления, которая должна была сложиться в России после февраля 1917 года и которой Положение следует. «Общую систему самоуправления в том виде, как она должна была бы сложиться в стране в соответствии с послереволюционным законодательством Временного правительства проф. М.Д.Загряцков удачно уподобляет зданию в три этажа с пристройкой к первому этажу. Первый этаж всего здания составляют волостные, второй – уездные и третий – губернские земства. Первому этажу соответствуют также и городские общественные управления, которые, однако, в 52 больших и во всех губернских городах должны были иметь права также и уездных земств, в четырех городах – Петрограде, Москве, Киеве, Одессе – сверх того и права губернских земств. Пристройка к первому этажу – это поселковое самоуправление» [19].
Обратим внимание на точную формулировку З.Г.Френкеля: крупные города не являются уездами или губерниями, а «имеют права» уездных или губернских земств. С точки зрения муниципальных деятелей России город отличается от уезда тем, что город есть целостная община, коммуна, а уезд есть объединение, союз общин, коммунальный коллектив.
Описанию двух первых «этажей» здания местного самоуправления посвящены первый и второй разделы Положения «Общественное управление станиц» и «Общественное управление округов». Третий раздел Положения посвящен городам, которые имеют свою специфику: Общественное управление городов. Четвертый раздел носит название «О местных повинностях», так как разработчик положения, ввиду особой важности этой темы, решил выделить ее в отдельный раздел. Пятый раздел носит название «О Совете местного самоуправления», завершают Положение «Приложения», посвященный отдельным наиболее важным вопросам, не вошедшим в предыдущие пять разделов, и завершают Положение «Закон о введении положения об общественном управлении в Кубанском крае» и «Правила о приведении в действие Положения об общественном управлении в Кубанском крае».
Положение является документом большим как по объему (636 статей плюс приложения), так и по содержащейся в нем информации, поэтому авторы были вынуждены опустить все вопросы, связанные с процедурами (проведением выборов, порядком прохождения, принятия, утверждения и оспаривания решений), структурой исполнительных органов, исчислением базы налогообложения и вообще налоговыми процедурами.

Примечания:
[1] Форма торжественного обещания станичных выборных, окружных и городских гласных. Положение об общественном управлении в Кубанском крае. Проект, составленный заведующим отделом Законодательных предположений по местному самоуправлению Кубанского Краевого Правительства А.А.Колычевым, Екатеринодар, типография Кубанского краевого правительства, 1919 год
[2] Веселовский Б.Б. «Земство и земская реформа», Петроград, 1918 год книга доступна на сайте ГПИБ http://elib.shpl.ru/ru/nodes/22373-veselovskiy-b-b-
zemstvo-i-zemskaya-reforma-pg-1918#page/30/mode/inspect/zoom/4
[3] Уже 29 декабря 1917 года СНК принимает «Декрет о реорганизации Всероссийского земского союза помощи больным и раненым воинам», запустивший механизм ликвидации земств. Сначала ликвидируются те земства, которые не приняли новую власть, но вскоре начинается сплошная ликвидация земств.
[4] В наши дни село Яренск, административный центр Ленского района Архангельской области.
[5] Так, им написаны книги Колычев А.А. «Приказчики и их нужды», Ярославль, 1905 год и Колычев А.А. «Рабочие на приисках Сибири : Томская горная область», Спб, 1904 год.
[6] Колычев А.А. «Города как самоуправляющиеся земские единицы», Вологда, 1908, книга доступна на сайте ГПИБ http://elib.shpl.ru/ru/nodes/11300-
kolychev-a-a-goroda-kak-samoupravlyayuschiesya-zemskie-edinitsy-vologda-tip-1908#page/1/mode/grid/zoom/1
[7] Колычев А.А. «По городским вопросам», СПб, 1910 год, книга доступна на сайте ГПИБ http://elib.shpl.ru/ru/nodes/11311-kolychev-a-a-po-gorodskim-voprosam-spb-1910#page/1/mode/grid/zoom/1
[8] Колычев А.А. «С кого и как взимаются земские сборы?: Справочник земского плательщика», Ставрополь, 1914 год, книга доступна на сайте
ГПИБ http://elib.shpl.ru/ru/nodes/11287-kolychev-a-a-s-kogo-i-kak-vzimayutsya-zemskie-sbory-spravochnik-zemskogo-platelschika-stavropol-1914#page/1/mode/grid/zoom/1
[9] С 1 января 1913 года действие Положения о земских учреждениях было распространено на Астраханскую, Ставропольскую и Оренбургскую
губернии.
[10] Ктиторов С.Н. «Муниципальный период в истории досоветского Армавира», на сайте http://ru.hayazg.info/
[11] Положение об общественном управлении в Кубанском крае. Проект, составленный заведующим отделом Законодательных предположений по местному самоуправлению Кубанского Краевого Правительства А.А.Колычевым, Екатеринодар, типография Кубанского краевого правительства, 1919 год
[12] http://www.sakharov-center.ru/asfcd/martirolog/?id=7951&t=page
[13] Веселовский Б.Б. «Земство и земская реформа», Петроград, 1918 год, стр.27.
[14] Положение об общественном управлении станиц казачьих войск было принято в 1891 году. Военная служба казачества регулировалась специальными актами, в отличие от военной обязанности других сословий.
[15] Положение, предисловие
[16] Френкель З.Г. Волостное самоуправление, Москва, 1999 год
[17] Хотя большевики и отменили сословия, казаки этому «не поверили».
[18] Местное сообщество — юридическое лицо публичного права. Муниципальное образование, появившееся в 1995 году — территория, на которой происходит «самоуправление» населения (не сообщества).
[19] Даем ссылку на более доступное современному читателю издание Френкель З.Г. Волостное самоуправление, Москва, 1999, стр.13



далее - часть 2
Tags: РХДП, история, местное самоуправление, самоуправление
  • Post a new comment

    Error

    default userpic

    Your IP address will be recorded 

  • 0 comments